社会保险基金监督包括人大监督、行政监督和社会监督。行政监督又包括社会保险行政部门的监督和财政、审计监督。社会保险行政部门的监督是基金监督机构对社会保险基金征收、支付、管理和投资运营情况实施检查及违规问题处理的行政行为，具有执法工作的特点，迫切需要依法行政。基金监督作为一项专门工作至今已有13年时间，但一直没有具体的法律依据，《社会保险法》颁布实施，从顶层法律上对此作出了比较全面的规定，使这项工作有了基本的法律保障。
基金监督工作的历史沿革
我国的社会保险制度从新中国成立就逐步建立，但在1983年以前，社会保险基本是采取企业自行管理的即期支付方式，经费由各单位在营业外支出中列支，没有形成基金，基金监督主要是通过严格相关财务制度来体现的。进入20世纪80年代以后，随着企业职工养老保险社会统筹试点的开展，开始形成社会保险基金，但对如何监督还没有清晰的认识，基金监督蕴含在基金管理之中。
1991年，国务院在总结地方企业职工养老保险社会统筹试点经验的基础上，发布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，其中正式提出：“养老保险基金实行专项储存，专款专用，任何单位和个人均不得擅自动用。地方各级政府要设立养老保险基金委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。”1994年颁布的《劳动法》，又从法律上作出规定：“社会保险基金监督机构依照法律规定，对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督。”这意味着国家开始关注和研究探索社会保险基金监督问题，但尚未有组织、有计划地开展基金监督工作。
1998年，国家成立了劳动和社会保障部，这不仅是从机构名称上突出了社会保障工作，而且标志着社会保障成为一项专门事业，被提到党和国家的重要议事日程，将进入快速发展阶段，十几年来社会保障体系建设的情况也证明了这一点。正是伴随着社会保障事业的兴起和发展，劳动和社会保障部设立了社会保险基金监督司，明确了基本的任务职能，确立了由一个专门机构负责基金监管工作的体制，各地也相继建立健全工作机构，基金监管成为一项重要业务。按照党和国家多次提出的加强基金监管，确保基金安全，实现保值增值的政策原则，各级社会保险基金监督部门制定了一系列规章政策和办法，逐步建立和完善基金监管制度，开展各种形式的监督检查，如近几年开展的社会保险基金专项治理、经办机构内控制度检查、养老保险费征缴情况检查、医疗保险基金管理使用情况检查等，发现和纠正了一批侵害社会保险基金的违法违规问题，挽回了大量基金损失，同时促进了管理经办工作的加强，提高了防范基金风险的能力。
但是，社会保险基金监管仍然面临复杂的形势和艰巨的任务。一是基金种类不断增多。目前社会保险类的基金已在原来养老、医疗、失业、工伤和生育等保险基金的基础上，增加了新型农村养老保险、城镇居民养老、医疗保险、企业年金、全国社会保障基金等。二是基金规模迅速扩大。2010年，5项社会保险基金收入18646亿元，支出14810亿元，累计结余22709亿元；企业年金积累2910亿元；全国社会保障基金积累8377亿元。三是管理方式发生变化。社会保险基金由原来经办机构独家管理，变为部分省市由税务机关负责征收，纳入财政专户管理，银行、邮局负责发放，定点医院、药店负责提供医疗服务，企业年金实行市场化管理运营，管理环节增加，基金链条延长，风险点明显增多。近年来，虽然社会保险基金管理和监督不断加强，严重违法违规问题得到遏制，但管理不规范的现象还不同程度地存在，侵占、挪用、套取基金的案件仍时有发生，最近查处的几起案件，涉及基金的数量都比较大，基金安全形势不容乐观，必须进一步强化监管。《社会保险法》从法律的高度，在第一章开宗明义就提出：“国家对社会保险基金实行严格监管”。这既是基于当前社会保险基金管理仍存在一些问题的现状，也是从社会保险制度建设和基金安全的长远考虑，把党和国家加强社会保险基金监管的政策原则提升到法律层面，作为一项基本国策确定下来。我们必须从国家经济社会发展、保障和改善民生的大局高度，来理解社会保险基金实行严格监管的法律意义，依法加强监管，提高基金安全程度，为人民群众守护好“养命钱”。
继续加强监管制度建设
为开展社会保险基金监管工作，国家和地方主管部门以及部分省市政府，制定出台了很多规章和规范性文件，但法规层次低，执法效力差，难以满足全面开展基金监管工作的需要。《社会保险法》明确规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行”。这既明确了社会保险基金要依靠制度进行监管的原则，又提出了国务院和省级政府要制定社会保险基金监督管理制度的工作任务。
《社会保险法》对社会保险基金监管的具体规定是在专章第十章中，而第八章和第十一章中，也有一些相关条款，整部法律对社会保险基金监管的组织体系、主要内容、保障措施、处罚办法、纪律要求、刑事责任等，都作出了规定。但这主要还是基本规定，有些规定还比较原则，要成为一项监管制度，特别是进入操作实施层面，还需要对很多问题进一步作出规定，把法律原则具体化。因此，社会保险基金监管制度至少应包括以下内容：
一是综合行政法规。拟研究制定《社会保险基金监督条例》，人社部将抓紧调研起草，提请国务院尽快列入立法计划。通过国务院行政法规的形式，确定社会保险基金监管体系框架，重点解决监管主体和监管政策问题，理顺监管体制，规范职责权限。考虑到纳入国务院立法计划过程可能要长一些，准备同时研究制定《社会保险基金监督规定》，如果条例一时出不来，先用部颁规章进行过渡，解决工作急需问题。目前，已研究起草形成初稿。
二是专门规章办法。《社会保险法》中明确提出了对社会保险欺诈行为的处理办法，并规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”。据此，针对套取、骗取社会保险基金现象比较突出的问题，要研究制定社会保险反欺诈办法，界定欺诈行为，规定监管政策，明确法律责任等。根据社会保险基金保值增值的要求，研究制定投资运营办法，提高基金收益，增强支撑能力。相关工作都在按计划推进。
三是相关程序规定。《社会保险法》规定：社会保险行政部门对社会保险基金实施监督检查，有权采取下列措施：（1）查阅、记录、复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料，对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存；（2）询问与调查事项有关的单位和个人，要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供有关证明材料；（3）对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。这些是赋予社会保险基金监督机构的执法手段。按照依法行政的要求，程序也要合法，如何实施监督检查，怎样采取相关措施，需要办理哪些文书等等，都要加以明确，形成标准化的操作规程。具体办法正在修改完善。
切实履行社保基金监督的职责
基金是社会保险的“生命线”，是制度运行的物质基础。国务院领导明确指出：“要建立制度、经办、监督三位一体的管理体系，把基金监督工作贯穿到社会保障的各个方面和各个环节，没有特殊，没有例外”。理解《社会保险法》的基本精神，加强社会保险基金监管，需要处理好三个方面的问题。
（一）定位基金监管的主体。《社会保险法》对社会保险基金监督机构的规定，使用的是“社会保险行政部门”。这就是说，行使监督检查权和作出处理决定权的主体，是各级社会保险行政部门，但这方面的具体事务，要由基金监督机构来承担。第七十九条规定：“社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议。社会保险基金检查结果应当定期向社会公布”。这就从法律上明确了社会保险行政部门是社会保险基金监督的职能部门，财政、审计机关则是按照各自的职责，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行相应的监督。因此，各级社会保险行政部门要认真履行职责，切实负起责任。基金监督机构要承担起具体的工作任务，行使好监管职能。
（二）明确基金监管的对象。《社会保险法》第六十四条规定：“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。”这首先明确了基金监督的范围。在第七十九条中，又进一步规定了对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，虽然没有点出负责这些工作的行为主体，但已清楚地表明，征收、支付（包括使用）、管理和投资运营社会保险基金的政府组织和社会机构，只要参与了涉及社会保险基金的工作，就都属于基金监督的对象。
（三）界定基金监管的内容。《社会保险法》对基金监管内容没有采取全面具体表述的办法，而是在第十章第七十九条概括为“社会保险基金收支、管理和投资运营情况”，也就是说在这4个环节中所有涉及基金的违法、违规问题，都需要进行监督检查。同时，在第八章中列举了一些基金管理的规定性条款和禁止性条款，在第十一章法律责任中又对应了一些涉及基金的违法行为，这些也是基金监督的内容和依据。可以概括为8个方面：（1）5项社会保险基金是否分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度；（2）社会保险基金是否专款专用、被侵占或者挪用；（3）社会保险基金是否存入财政专户，实行专户管理；（4）社会保险基金是否在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值；（5）社会保险基金是否用于平衡其他政府预算、兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途；（6）社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的问题；（7）社会保险经办机构及其工作人员克扣或者拒不支付社会保险待遇、丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录以及违反社会保险法律、法规的其他问题；（8）社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收或者多收社会保险费的问题。当然，这些只是《社会保险法》已经明确的基金监督检查内容，下一步制定社会保险基金监督条例和实施办法时，还会进一步明确和细化。
依法处理违法违规行为
《社会保险法》第八十四条和八十七至九十一条，对涉及基金监督的行政处理，已经作了8个方面的规定，社会保险基金监督机构及其主管部门要全面领会法律精神，依法处理各种违法违规问题，加大执法力度。
一是责令改正。社会保险经办机构及其工作人员不履行社会保险法定职责，未将社会保险基金存入财政专户，克扣或者拒不支付社会保险待遇，丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录等，要予以责令改正。
二是责令退回或追回。社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，要责令退回骗取的基金，追回违法违规资金。
三是罚款。社会保险经办机构以及医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。
四是追缴和退还。社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率，导致少收或者多收社会保险费的，要责令其追缴应当缴纳的社会保险费或者退还不应当缴纳的社会保险费。
五是没收违法所得。隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，如果有违法所得，要予以没收。
六是解除服务协议和吊销执业资格。适用于医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的行为。需要说明的是，基金监督中如果发现这类问题，基金监督机构只是提出相关建议，具体应由服务协议签署方和执业资格授予部门负责实施。
七是赔偿。社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员泄露单位和个人信息，给用人单位或者个人造成损失的，要予以赔偿。
八是依法给予处分。社会保险经办机构及其工作人员不履行社会保险法定职责，未将社会保险基金存入财政专户，克扣或者拒不支付社会保险待遇，丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录，社会保险费征收机构擅自更改社会保险费缴费基数、费率导致少收或者多收社会保险费，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营，泄露用人单位和个人信息等行为，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。具体操作应由基金监督机构所在的行政部门提出“给予行政处分”的建议，由有关部门按相关规定和干部管理权限作出处理决定。
上述各种违法行为，都有一个情节问题，如果情节严重，触犯刑律的，基金监督机构所在的行政部门就要移交司法部门处理。所以，《社会保险法》最后有一个兜底的条款：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
同时，对违法行为的行政处理，还有一个多罚并用的问题。如第九十一条规定：“违反本法规定，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，由社会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”如果出现这些违法情形，首先要适用责令“追回”的法条，追回违法资金；然后看是否有违法所得，如有就要适用“没收”的法条；最后，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，要适用“依法给予处分”的法条，对相关人员予以纪律处分。
《社会保险法》的贯彻实施，既对基金监督工作提供了有力支持，也对基金监督人员提出了更高要求，必须强化依法监督，提高执法效率。同时，也要坚持秉公执法，清正廉洁，防止徇私舞弊，滥用职权，接受社会各方面对基金监督工作的监督。■
作者:陈良 单位：人力资源社会保障部基金监督司