如何审查机关是否
负有信息公开义务？
在政府信息公开复议与诉讼中，有一个被低估的审查环节，即这条信息究竟应当由谁来公开？行政机关手里有这份文件，不等于它负有公开这份文件的法定职责；行政机关没有这份文件，也不等于它可以一句“信息不存在”了事。主体审查判断错误，可能直接导致答复被认定“认定事实不清、适用法律错误”而被撤销。
法律规范
根据《政府信息公开条例》第十条：
一、谁制作、谁公开”是首要原则，且具有排他性
其法理基础在于：信息的制作者对信息的政策背景、形成目的、涉密属性、是否牵涉第三方权益，掌握最完整、最准确的判断资料。由制作者承担公开义务，最能保证公开决定的合法性与合理性，也能防止同一信息经由不同机关发布而相互矛盾。
审查时须对“制作”作实质穿透。所谓制作，是指行政机关在履行行政管理职责过程中，通过起草、记录、汇总、加工等方式形成信息载体的行为。
比如，申请人向A机关申请公开B机关制作的文件。即便A机关因公文流转、备案而客观持有该文件，A机关也不是公开义务主体。此时A机关的法定职责不是越俎代庖予以公开，而是依《条例》第三十六条第5项告知申请人不属于本机关负责公开，并在能够确定的情况下告知负责公开机关的名称和联系方式。
二、持有≠负责公开
旧条例只规定了“制作”与“从公民、法人和其他组织获取”两种情形，未直接回应行政机关之间流转的信息由谁公开。2019年修订新增“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”。
这是主体认定上最重要的一处变化，其效果是：某机关即使实际保管着某份信息，只要该信息系从其他行政机关获取，它就不是公开义务主体。
三、“谁保存、谁公开”的适用边界
“保存”规则的适用仅限于从公民、法人和其他组织获取的信息，不能扩张适用于机关之间流转的信息。其成立需同时满足两个事实条件：
1.信息源在体制外——最初创设者是行政相对人、社会组织或企业（如企业为申请许可提交的环评报告、财务报表，个人的资质申请材料）；
2.已被行政机关客观保存——已纳入档案库房或电子政务信息管理系统，在依法履职过程中形成稳固记录。
审查中的难点是“制作”与“保存”的竞合。例如行政机关在处罚案件中通过调查取证获取了当事人的私人信件或企业账册，并归入行政执法案卷。此时案卷内的部分原始材料虽系从外部获取，但案卷作为整体是由行政机关立案、调查、组卷“制作”的。裁判倾向于将其作为行政机关在履职中“制作或者获取的”综合体，适用统一的公开审查规则，而不割裂拆分。
四、共同制作：牵头机关定责
两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。
认定“牵头制作机关”通常采用复合客观标准：
（1）职能主导标准：负责联系、组织协调或发起该项行政行为的机关；
（2）公文标识标准：联合印发的公文中，文件字号所体现的排在首位的发文机关，通常推定为牵头机关。
申请人如向协办机关申请的，协办机关虽保存该信息，但不承担对外公开职责，应作出“不属于本机关公开”的答复并引导其向牵头机关申请。
主体审查的核心争议
{ 第一，公开义务主体≠适格被申请人／被告 }
公开义务主体（实体法上“谁负有公开职责”）由《条例》第十条决定；适格被申请人／被告（程序法上“告谁”）由法释〔2025〕8号第4条、《中华人民共和国行政复议法》及司法部《关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题的指导意见》第五条决定。
两者通常重合，但不完全等同。程序法规则是：
一个不负公开职责的机关，可能因为“它作出了答复”而成为适格被申请人，只不过审查结论是驳回复议申请。
{ 第二，公开义务主体≠答复义务主体 }
一方面，《条例》第十条说“谁制作、谁公开”；另一方面，国办公开办函〔2014〕67号（针对征地批复类信息）确立“谁收到、谁答复”。
两者并不冲突：“公开义务”是实体义务，“答复义务”是程序义务。行政机关一旦收到申请，无论是否负有公开职责，都产生必须答复的程序义务；只不过在不负公开职责时，答复的内容是第36条第5项的“不属于本机关公开＋告知名称、联系方式”，而非实体上的提供或拒绝。
{ 第三，“不属于本机关公开”≠“信息不存在” }
《条例》第三十六条七种答复情形中，与主体审查直接相关的是第4、5项，二者常被混用：
举证责任规则上，法释〔2025〕8号第5条规定被告对政府信息公开、不予公开等行为合法性承担举证责任，其中第6项要求“被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明”。
{第四，机构改革与职权划转}
国办公开办函〔2019〕14号《关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》确立“谁收到、谁处理”原则及五点意见：
1.职权划转的，相关政府信息应尽快连同职权一并划转；
2.申请人向划出机关申请的，划出机关可征求划入机关意见后处理，也可告知申请人向划入机关另行申请；
3.申请人向划入机关申请的，划入机关应依法办理，不得以信息尚未划转为由拒绝；
4.已移交国家档案馆的，按《中华人民共和国档案法》办理；
5.职权划入党的机关的，加挂行政机关牌子的以行政机关名义参照办理，未加挂的按《中国共产党党务公开条例（试行）》办理。
其根本指导原则是“权责一致”：职权变更的，由负责行使有关职权的行政机关承担相应的信息公开责任。这也与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第6款（行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告）相衔接。
审查时，不能只看现有机构编制名称，必须倒查三个时点：申请时点的职权归属、信息形成时点、后续职权承接关系。
{ 第五，职权划入党的机关：以“是否加挂行政机关牌子”为界 }
在党政融合管理体制下，部分行政职能可能整体划入党的机构（如原国家新闻出版广电总局的新闻出版、电影管理职责划入中共中央宣传部；部分地方公务员管理职能划入组织部）。核心判定标准是该党的机关是否对外加挂行政机关牌子：
加挂的：其以国家行政机关名义（如国家新闻出版署、国家版权局）对外履职所形成的信息，仍属政府信息，应以加挂的行政机关名义参照《条例》办理；在诉讼中具有适格被告地位。
未加挂的：职权划入后完全作为党内机构运行，其产生的信息已转化为党务信息，适用《中国共产党党务公开条例（试行）》。党务公开不属于行政诉讼受案范围，法院将裁定不予立案或驳回起诉。
{ 第六，内设机构、派出机构、被授权组织、被委托组织 }
关键在于，是否有法律法规的对外授权，是否以自己名义履行行政管理职能。无授权的所谓“授权”，一律视为委托。
{ 第七，公共企事业单位：不再是“政府信息” }
《条例》第五十五条涉及教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。
2019年修订删除了旧条例“参照本条例执行”的表述，改为“依照相关法律法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”。这一改动的效果是：此类信息不再是“政府信息”，其不公开行为不属于行政诉讼受案范围。救济途径是第55条第2款——向有关主管部门或机构申诉，接受申诉的部门应及时调查处理并告知结果。
法释〔2025〕8号第10条亦明确将“认为公共企事业单位未公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的”列为裁定不予立案／驳回起诉情形。
结论
在这里要提醒的是，根据《政府信息公开条例》第30条和第31条，答复“信息不存在”（第36条第4项）与“不属于本机关公开”（第36条第5项），既不是依第14、15、16条作出的“不予公开”决定，也不构成“未履行法定职责”，因此原则上不属于复议前置范围。申请人对此类答复不服的，可以直接起诉，也可以先行申请复议。反之，逾期未答复属于典型的不作为，应向申请复议。
此外，根据法释〔2026〕3号第2条规定的六个月起诉期限与最长一年期限，自知道或应当知道行政行为的内容和实施主体之日起算，该规则可适用于“答复主体不明确”的信息公开答复。第7条行政机关对履职申请既不答复也不履行的，可在接到申请两个月后起诉。但须注意，逾期不答复类信息公开案件受复议前置约束，仍应先行复议。
结论：
信息公开主体审查内容包括：
1.申请对象是否构成政府信息？（第2条三要素；是否属于需加工分析的非现有信息）
2.信息由谁制作？（穿透式审查“制作”行为，而非公文持有状态）
3.若非本机关制作，来源为何？
来自公民、法人和其他组织→谁保存谁公开
来自其他行政机关→谁制作或最初获取谁公开
4.是否为共同制作？→识别牵头机关（职能主导+公文标识）
5.是否发生职权划转？→倒查申请时点职权归属、信息形成时点、承接关系
6.答复机关是内设／派出机构还是受托组织？→有无法律法规对外授权
END